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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
PROYECTO DE ACUERDO N°-----


EXPOSICIÓN DE MOTIVOS del Proyecto de Acuerdo por medio del cual se crea el Subprograma de subsidio de microseguro para garantizar la cotización y el aseguramiento en salud en el régimen contributivo de los trabajadores cesantes y sus familias, identificados en los niveles 3 y 4 del SISBEN en el municipio de Medellín, no afiliados al régimen subsidiado de salud”


1. INTRODUCCIÓN

Las desafortunadas condiciones socioeconómicas del presente año, en términos de reducción del crecimiento económico y del empleo asalariado, así como el crecimiento de la informalidad y la disminución del ingreso real de los colombianos en las ciudades principales, se constituirán en nuevas dificultades para alcanzar el objetivo de universalizar la cobertura del aseguramiento en salud.

De acuerdo con los datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), en las trece principales ciudades y sus áreas metropolitanas, la tasa de desempleo registró una tendencia descendente hasta finales de 2007, mostrando luego un sensible aumento que la llevó en el trimestre agosto-octubre de 2008 al 11,2% en promedio.

Toda vez que de acuerdo con las proyecciones oficiales el crecimiento de la economía nacional fue entre el 2,5% del PIB en el año 2008, con aun peores perspectivas para el año 2009 (1.6 % como máximo), las dificultades de enganche laboral de los trabajadores cesantes (definidos como la población en edad para trabajar que habiendo tenido una experiencia laboral previa ha quedado desempleada, pero busca activamente un nuevo puesto de trabajo) seguramente se acrecentarán y en consecuencia también las de su afiliación al régimen contributivo de la seguridad social en salud.

Aunque los reportes del Ministerio de la Protección Social expresan que la cobertura de afiliación en salud al régimen contributivo en el país sigue estable, es esperable que en las nuevas condiciones de la economía nacional haya una disminución importante de la afiliación al mismo, salvo que se diseñen estrategias o mecanismos que lo eviten como es el propósito del presente proyecto de acuerdo, referido específicamente a los trabajadores cesantes de la ciudad de Medellín.

Siendo el desempleo un factor condicionante del aseguramiento en salud en el régimen contributivo, consideramos que bajo las circunstancias actuales vale la pena destacar su relevancia y adoptar estrategias que les permita a los trabajadores que pierden sus empleos, continuar disponiendo de la protección de los riesgos en salud.

El proyecto de acuerdo que ponemos a consideración del Concejo de Medellín no pretende desconocer o competir con la prioridad de focalizar el gasto público social en los más pobres y vulnerables. Su propósito es destinar una inversión modesta para proteger a los trabajadores cesantes y a sus familias de las contingencias en salud y de los riesgos de caer en la pobreza o aumentarla.

Su objetivo general es garantizar la continuidad del aseguramiento en el régimen contributivo en salud de los trabajadores que pierden su empleo y de su grupo familiar, de tal manera que puedan mantener la plena protección en salud, hasta tanto vuelvan a emplearse.

2. CARACTERISTICAS SOCIOECONOMICAS DE LOS TRABAJADORES CESANTES EN EL MUNICIPIO DE MEDELLÍN.

La Encuesta de Hogares del DANE registró que en el segundo trimestre de 2008 la tasa de desempleo en la ciudad de Medellín y su área metropolitana era de 14,5%, superada solamente por las áreas metropolitanas de Ibagué (19,9%) y Manizales (15,5%).

De acuerdo con la misma encuesta, para el trimestre agosto-octubre de 2008 la ciudad de Medellín registraba un total de 213.000 desempleados, muy por encima de los 181.000 observados en igual trimestre de 2007. Del total de esos desempleados se estima que aproximadamente el 82% está en la categoría de trabajadores cesantes, lo que representa un numero de 175.000 cesantes en esta ciudad.

Un estudio realizado por investigadores de la Universidad de Antioquia acerca de las condiciones sociales y del aseguramiento en salud de los trabajadores cesantes de la ciudad de Medellín, estableció que las mujeres representan el 52,9% y los hombres el 47,1% restante. Por grupos de edad, los más afectados son los jóvenes entre 20 y 29 años, con una participación del 40,8% del total de los trabajadores cesantes. Por su parte, los mayores de 40 años representan el 25,9% de ese total. Respecto de la distribución de los trabajadores cesantes por actividad económica, el 29,2% pertenecen al sector comercio, el 18,7% al sector industrial, el 9,6% al sector de la construcción y el 8,1% al sector de transporte y telecomunicaciones.

En relación con la posición ocupacional, el 72,9% son asalariados del sector privado, mientras que el 14,6% son trabajadores por cuenta propia. Por otra parte, el ciclo empleo-desempleo de esta población arrojó los siguientes resultados: 21,7 meses de duración media del empleo y 6,3 meses de desempleo. La probabilidad acumulada de que estos trabajadores cesantes logren un nuevo enganche laboral durante los primeros seis meses de búsqueda es del 33%. Con respecto al aseguramiento en salud se encontró que el 34% no cuenta con cobertura de afiliación a salud. Del 66% que sí se mantiene afiliado a salud después de perder el empleo, dos tercios están en el régimen contributivo y el tercio restante en el régimen subsidiado. Entre los que se encuentran afiliados al régimen contributivo, cerca del 75% se afilia como cotizante mientras que el otro 25% logra su afiliación como beneficiario.


3. FUNDAMENTACION POLITICO-CONCEPTUAL

El proyecto de Acuerdo que presentamos tiene su fundamentación político-conceptual en los siguientes postulados del Derecho Internacional, de la Constitución Política de Colombia y de la legislación nacional en Seguridad Social.

3.1. POSTULADOS DE LA DECLARACION UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, establece el derecho de todas las personas a la Seguridad Social, al empleo y a un nivel de vida adecuado. Estos derechos están textualmente referidos de la siguiente manera:
Artículo 22. “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.”

Artículo 23. numeral 1. “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo.”

Artículo 25. numeral 1. “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.”
3.2. POSTULADOS DE LA CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA Y DE LA LEGISLACION VIGENTE SOBRE SEGURIDAD SOCIAL
Constitución Política de 1991. Artículo 48. “La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Se garantiza a todos los habitantes del territorio el derecho irrenunciable a la Seguridad Social...”.

Ley 100 de 1993. Artículo 6. Objetivos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Literal 3. “Garantizar la ampliación de cobertura hasta lograr que toda la población acceda al sistema, mediante mecanismos que en desarrollo del principio constitucional de solidaridad, permitan que sectores sin la capacidad económica suficiente como campesinos, indígenas y trabajadores independientes, artistas, deportistas, madres comunitarias, accedan al sistema y al otorgamiento de las prestaciones en forma integral”.

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Capitulo II. Descripción de los principales programas de inversión. Articulo 6. Apartado 3. Reducción de la pobreza y promoción del empleo y la equidad. Sistema de protección Social. “En términos de seguridad social en salud, se tiene como meta la universalización del aseguramiento. Para ello se implementarán tres estrategias: i) Universalización del Régimen Subsidiado para la Población Sisben 1 y 2; ii) Implementación de subsidios parciales a la cotización del régimen subsidiado o contributivo para la población en transición (nivel 3 del Sisben); y iii) Incremento de la afiliación al régimen contributivo y actualización del plan de beneficios”.

Ley 1122 de 2007. Artículo 14. Organización del Aseguramiento. Ordinal d. “El Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos e incentivos para promover que la población del nivel III del Sisben pueda, mediante los aportes complementarios al subsidio parcial, afiliarse al régimen contributivo o recibir los beneficios plenos del régimen subsidiado. La UPC de los subsidios parciales no podrá ser inferior al 50% del valor de la UPC-S”.

Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008. Resuelve décimo sexto. “Ordenar al Ministerio de la Protección Social, a la Comisión de Regulación en Salud y al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, adoptar las medidas necesarias, de acuerdo con sus competencias, para superar las fallas de regulación en los planes de beneficios asegurando que sus contenidos (i) sean precisados de manera clara, (ii) sean actualizados integralmente, (iii) sean unificados para los regímenes contributivo y subsidiado y, (iv) sean oportuna y efectivamente suministrados por las Entidades Promotoras de Salud”.

4. CARACTERISTICAS DEL SUBPROGRAMA
El Subprograma que se propone en este proyecto de acuerdo asume las siguientes características, que deben mantenerse en la reglamentación que se haga para su puesta en operación:

El Subprograma consiste en asegurar mediante una póliza, el riesgo de perder la capacidad de cotizar a salud por cesación del empleo o interrupción del ingreso como trabajador independiente, de los trabajadores mayores de edad, jefes de núcleo familiar, pertenecientes a los niveles 3 y 4 del Sisben, residentes en el municipio de Medellín.

El pago de la prima de la póliza mediante la cual se asegurará el riesgo de perder la capacidad de cotizar a salud por cesación del empleo o interrupción del ingreso como trabajador independiente de los trabajadores objeto de este sub programa, será cubierto en un 80% por un fondo constituido con recursos del municipio de Medellín y el 20% restante de la póliza deberá ser pagado por el trabajador beneficiario del subprograma, aunque podrán concurrir aportes y donaciones de otras entidades públicas o privadas al pago de póliza.

La operación del subprograma estará financiada con recursos propios del municipio de Medellín, mediante la constitución de un fondo de destinación específica por un monto de CINCO MIL TRECIENTOS OCHENTA MILLONES DE PESOS ($5.380.000.000) para el año 2009, cuyo monto será revisado cada año de vigencia del subprograma. Estos recursos serán complementados con los aportes que deben hacer los trabajadores vinculados al subprograma. No obstante, ese fondo podrá contar con la cofinanciación de aportes procedentes de otras organizaciones públicas y privadas que deseen asociarse para el cumplimiento de sus objetivos, como podrían ser los recursos de responsabilidad social empresarial.

El trabajador beneficiario del Subprograma que pierda su empleo o sus ingresos como trabajador independiente, que se encontraba afiliado al régimen contributivo, tendrá como compensación por el siniestro la garantía del pago de la cotización a Salud a la EPS del régimen contributivo a la que se encuentre afiliado hasta por seis (6) meses en el período de un año.

El municipio de Medellín entregará los recursos a la aseguradora que sea seleccionada mediante proceso de licitación pública y ésta a su vez entregará a la entidad promotora de salud a la que se encuentre afiliado el trabajador que pierda su ingreso (trabajador cesante) el monto correspondiente a la cotización del aseguramiento en salud. Es decir, el dinero para el pago de la cotización en ningún caso se entregará al beneficiario. Siempre deberá respetarse el derecho de libre elección de EPS por parte del trabajador, conforme a lo establecido por la normatividad vigente.

La cotización a salud amparada por el subprograma no incluye el aporte de solidaridad ni las prestaciones económicas propias del régimen contributivo, para no incentivar el efecto perverso de mantenerse desempleado; dicha decisión estará supeditada a lo que determine el CNSSS. Por esa razón la cotización neta que se propone es de 10.75% del Ingreso Base de Cotización (1SMLV).

Para ser beneficiario de este subprograma, las personas de la población objeto deben haber sido incluidos en la encuesta del Sisben por lo menos dos meses antes del inicio de la vigencia de la póliza.

El listado de los beneficiarios del subprograma entregado a la aseguradora para cada período de vigencia de la póliza, se entenderá como una cohorte fija, es decir, no admitirá nuevos beneficiarios en el período.

El subprograma estará adscrito a la estructura administrativa del régimen subsidiado de salud en el Municipio, evitándose de esa manera la creación de nuevas estructuras burocráticas y contribuyendo al uso eficiente de los recursos del Municipio.

Una vez elaborados y aprobados los trámites legales para la creación del subprograma, deberá ser promocionado a través de los diferentes medios de comunicación, en las diferentes instancias gubernamentales, en las entidades públicas y en las empresas privadas, con el fin de lograr el reconocimiento necesario por parte de sus usuarios potenciales.

El subprograma se sustenta en la mutualidad –como principio del aseguramiento social- entre un grupo poblacional significativo –ley de los grandes números- que comparte el riesgo de perder su empleo asalariado o el ingreso como trabajador independiente “formal” y se protege ante una eventualidad de baja incertidumbre con repercusiones catastróficas sobre su salud, su calidad de vida y su protección social.

Es entendido como una estrategia novedosa que combina la modalidad de subsidio parcial con la de aporte progresivo hacia futuro del mismo beneficiario, orientada a financiar y garantizar la continuidad de la afiliación al Régimen Contributivo de Salud del trabajador cesante y su grupo familiar, durante un periodo no mayor a 6 meses cada año. Esta estrategia hace parte de la idea de que mediante esfuerzos conjuntos del Estado y los ciudadanos se puede llegar a la universalización del aseguramiento en salud y al plan de beneficios único en salud.

El subprograma se ubica en el marco conceptual del impulso a programas de micro finanzas (microcréditos, microseguros) para la población pobre, que viene experimentándose con éxito en la ciudad de Medellín y que retoma las experiencias mundiales hechas a partir del proyecto pionero impulsado por el economista Muhamad Yunus en Bangladesh.

El Subprograma propuesto se articula con el Plan de Desarrollo Municipal 2007-2010 “MEDELLÍN ES SOLIDARIA Y COMPETITIVA”, que en su línea estratégica de inclusión social apunta a lograr las condiciones esenciales para alcanzar la dignidad humana y el Desarrollo Humano Integral.

4. BENEFICIOS ESPERADOS

De acuerdo con los escenarios construidos, se espera que el número de trabajadores cabeza de familia beneficiarios del subprograma, tendrán garantizado su afiliación a salud al régimen contributivo en caso de pérdida del empleo o de los ingresos y que puede beneficiar a no menos de 131.000 grupos familiares.

El subprograma contribuirá a proteger el patrimonio familiar del trabajador cesante y su grupo familiar, al cubrir el riesgo de ocurrencia de enfermedad, evitándole asumir gastos extraordinarios en caso de no disponer de aseguramiento en salud.
El subprograma espera contribuir a menguar la alta rotación de afiliaciones en el régimen contributivo a causa del problema del desempleo en el país, ya que permitirá que el trabajador cesante permanezca afiliado a la EPS que libremente ha escogido.

Se controlará el copago como barrera económica de acceso al servicio de salud, dado que a las personas clasificadas en el nivel 3 del Sisben, afiliadas al régimen subsidiado, se les exige hasta el 30% de la tarifa del servicio recibido, mientras que en el régimen contributivo los pagos moderadores son menores para una base de cotización de un salario mínimo.

Al garantizar la continuidad del trabajador cesante y de su grupo familiar en el régimen contributivo se favorecerá la racionalización del uso de los recursos que financian el régimen subsidiado, pues evitará que los trabajadores cesantes ejerzan presión sobre los recursos destinados al aseguramiento en salud de la población más pobre.

Se viabilizará la igualación de planes de beneficios al evitar invertir los recursos del régimen subsidiado en los estratos medios y dedicarlos solo a nivel 1 y 2 del sisben.
Del subprograma presentado se generarán estudios confiables de la realidad social de un porcentaje significativo de la población de la ciudad, que se constituye en un reto para involucrarla en beneficios de protección social y formalización de sus condiciones laborales, con el potencial de microseguros del sistema de pensiones solidarias con el mismo principio de mutualidad.

5. FUNDAMENTACION FINANCIERA.
Los supuestos de los cuales se partió para esas proyecciones fueron los siguientes:

Según cifras oficiales de Planeación Municipal y la Secretaria Salud en los niveles 3 y 4 del sisben en la ciudad de Medellín se ubican 131.000 grupos familiares cada uno de ellos tiene un cabeza de familia que se constituye en trabajador beneficiario del microseguro. El promedio de personas en cada núcleo familiar es de 2.67, lo que arroja un potencial total de 354.000 beneficiarios.

En principio deben asegurarse el total de las familias independiente de su condición laboral actual o de afiliación al régimen contributivo, solo se excluirían los que definitivamente estén afiliados al régimen subsidiado y no tengan posibilidades de conseguir empleo asalariado o ingreso mínimo como trabajador independiente afiliado al régimen subsidiado.

El ingreso base de cotización es el valor del salario mínimo legal vigente para el año 2009: $ 496.900.

Se propone una inversión anual municipal por valor de $5.380 millones/año para financiar el 80% de la prima de un microseguro que garantice la cotización en salud al Régimen Contributivo, sobre la base de 1 SMMLV del año 2009, durante un periodo máximo de 6 meses en el transcurso de la vigencia de un año de cobertura del riesgo. El 20% restante deberán aportarlo los trabajadores beneficiarios del microseguro, preferencialmente mientras se encuentra activo laboralmente.

En caso de que el trabajador beneficiario de la prima incurra en el siniestro asegurado, recibirá como compensación la garantía del pago de la cotización a Salud a la EPS del régimen contributivo a la que se encuentre afiliado hasta por seis (6) meses (continuos o discontinuos) en el período de un año.

El escenario financiero se realiza bajo el ingreso base de cotización 10.75% (1SMLV).

La experiencia con este tipo de seguros hace recomendar una licitación la adquisición de dicho seguro mediante licitación pública, que permita la competencia de aseguradoras que incluso pueden asumirlas a costos menores desde la práctica de la Responsabilidad Social Empresarial.

Cardona A.; Nieto E.; Restrepo R.; Mejía L.; Sierra O.; Cárdenas C.; Aguirre F. Estrategia de Creación de un Fondo de Subsidio y de Crédito reembolsable para ampliar el aseguramiento en salud y ayudar a proteger el patrimonio de los trabajadores cesantes en Colombia. U de A-IDRC-DSSA- Municipio de Medellín. Informe Final del Proyecto N° 102107-003. Enero de 2007.
Organización de las Naciones Unidas. Declaración Universal de los Derechos Humanos. Ginebra,1948
Al 18 de marzo del 2009 la población del SISBEN 3 y 4 no afiliada era de 354.000 teniendo como base una densidad familiar de 2.7 se estima que son aproximadamente 131.000 grupos familiares beneficiados con el subprograma.

. Este aporte representa el 0.2 % del presupuesto del Municipio de Medellín para el año 2009.
Dicha decisión requiere Acuerdo del CNSSS, tal como ocurre con las madres de Bienestar Familiar. En este programa debe cubrirse la licencia de maternidad en los términos de ley en caso de ser mujer cabeza de hogar y no se cubre incapacidad por enfermedad general en el periodo de cesante.

Esta cifra es el resultado de tomar el actual porcentaje máximo por ley de cotización 12.5% y restarle 1.5% de aporte a la solidaridad y 0.25 % de reconocimiento por incapacidad.
El Distrito Capital de Bogotá adquirió mediante licitación pública un microseguro para eventos de alto costo en salud para población pobre no afiliada entre el año 1998 y 2001.